SOBRE LA PROPUESTA DE REFORMA TRIBUTARIA
César Ferrari, Ph.D.
Profesor PUJ-Economía
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público presentó al Congreso de la República el 28 de julio pasado una propuesta de reforma tributaria estructural que apunta a una transformación sustancial de la legislación tributaria colombiana. Según sus autores, la propuesta tiene como objetivos: 1) simplificar la legislación tributaria, 2) defender la equidad en las normas tributarias, 3) promover la competitividad de las empresas a fin de impulsar el crecimiento económico y el empleo formal, y 4) defender la estabilidad en la recaudación lo que permitiría alcanzar el grado de inversión en las calificaciones de riesgo internacionales.
Los principales aspectos de la reforma incluyen: 1) aumento de la tasa del impuesto a la renta a los asalariados y eliminación de los beneficios tributarios con que pueden actualmente reducir su base gravable sustituyéndolas con una deducción única equivalente a 7 salarios mínimos ($ 2,856,000); 2) mantenimiento de la exclusión del impuesto a la renta a los dividendos distribuidos por las empresas a las personas naturales; 3) disminución de la tasa del impuesto a la renta de las empresas, de la actual de 38.5% a 34%, 33% y 32% en tres años, respectivamente; 4) inclusión como deducción de la base gravable de las empresas del 100% del valor de los activos adquiridos en el periodo; 5) reducción de 9 a 5 las tasas del impuesto al valor agregado (IVA), (25%, 20%, 16%, 10% y 0%) manteniendo la tasa general de 16%; 6) extensión del IVA, a la tasa de 10%, a los alimentos, libros, cuadernos, útiles escolares y medicina prepagada (que se encontraban excluidos), entre otros, dejando ex
cluidos los servicios públicos y los correspondientes al plan obligatorio de salud; 7) devolución de $ 233,000 anuales a las personas inscritas en los niveles 1 y 2 del SISBEN (5 millones aproximadamente) a fin de reducir el impacto negativo de la aplicación del IVA sobre los ingresos de los estratos más pobres; 8) mantenimiento del impuesto a las transacciones financieras a la tasa de 4 por mil.
En términos de los objetivos mencionados, no existe una respuesta única sobre la calidad de la reforma propuesta. Sin duda, representa un avance notorio en términos de simplicidad normativa. El actual Estatuto Tributario consta de 1101 artículos; la propuesta lo reduce a menos de 300 y agiliza los procedimientos administrativos.
No se puede decir lo mismo de los otros objetivos propuestos. En términos de equidad, como ha sido anotado por muchos analistas, la propuesta representará un aumento considerable de los impuestos pagados por las clases medias y populares, tanto en términos del IVA como del impuesto a la renta. Mientras tanto, carros de lujo y camperos, adquiridos usualmente por las clases de mayores ingresos, pagarán tasas de IVA menores que las actuales.
A su vez, no es claro si la devolución de $233 mil será suficiente para cubrir la extensión del IVA y si será eficiente en alcanzar a los más pobres, muchos sin bancarización ni inscripción en el SISBEN. Por cierto no alcanzará a quienes habitan en los estratos 3, 4, 5 y 6.
En ese contexto, cabe preguntarse cómo una ciudad como Nueva York, con la dimensión económica y los problemas que tiene, es capaz de gravar a sus ciudadanos con un IVA de 8.375%, único, que excluye la venta de alimentos no procesados y de ropa.
Sobre el impuesto a la renta de los asalariados, los cálculos del Ministerio indican que una persona con un salario mensual de $8.1 millones, deduciendo todos los beneficios autorizados paga actualmente un impuesto de $45 mil; con la propuesta pagaría $795 mil. En defensa de su propuesta, el Ministerio argumenta que las personas que ganan por encima de 7 salarios sólo representan 1.8% del total. No considera que las personas con mayores ingresos los obtienen de dividendos no de salarios. Dichos dividendos no se encuentran gravados, contrario a la práctica internacional.
Tal vez, lo más cuestionable de la propuesta se refiere a la promoción de la competitividad de las empresas. Sin duda es deseable reducir las tasas del impuesto a la renta de las empresas a tasas internacionales; las actuales son excesivas. Dicha reducción de tasas y la deducción de la base gravable con el valor de los activos aumentará los recursos en poder de las empresas. Con ello incrementarían sus posibilidades de invertir y los dividendos a distribuir. Sin embargo, es muy probable que al no existir discriminación sobre los activos a deducir, muchos de los que se incluyan representarán adquisición de bienes por cuenta de los propietarios y no aumentos de capacidad productiva.
Por otro lado, si aumenta la tasa del impuesto a las ventas, salvo para los bienes de lujo, mayormente importados, y a su vez se reducen los ingresos de los asalariados por cuenta del mayor impuesto a la renta, su demanda de bienes disminuirá y las empresas venderán menos. En ese sentido, parecería claro que sin mayores ventas internas las empresas no tendrán incentivos para expandir su capacidad de producción.
Se podría argumentar que el interés reside no tanto en una mayor demanda interna sino en la demanda externa a expandirse por cuenta del TLC por firmarse. Tal argumento sería valido siempre y cuando los productos sean suficiente competitivos. Ello no se logrará con la reducción del impuesto a la renta; no es suficiente. Se requiere una combinación adecuada de precios básicos (tasa de cambio, tasas de interés, precios de servicios públicos y salarios), de tal manera que los precios a los que las empresas puedan vender superen sus costos de producción. Tal consideración está al margen de la propuesta. Nuevamente, pareciera que el análisis parcial fiscal prevalece sobre el análisis de equilibrio general, es decir de toda la economía.
De otro lado, mantener el impuesto a las transacciones financieras no ayuda a la competitividad de las empresas. Dicho impuesto ha reducido la intermediación financiera; los agentes prefieren realizar transacciones en efectivo a fin de evitar el impuesto. Ello implica menores depósitos en los bancos y, por lo tanto, menores recursos para créditos lo que, a su vez, induce tasas de interés más elevadas. Mayores tasas de interés representan mayores costos a las empresas y, por lo tanto, menor competitividad, menores ventas y, ciertamente, menor recaudación tributaria.
Sobre la estabilidad en la recaudación, no pareciera adecuado aumentar los impuestos a las clases medias y populares para reducirlos a las empresas. Así mismo, cabe cuestionar el sentido de intentar una reforma trascendente sin pretender aumentar la recaudación a la luz de los problemas fiscales y la baja recaudación tradicionales. El déficit del Gobierno bordea 5% del PIB. En los últimos tiempos ha sido cubierto con los recursos provistos por el resto del sector público gracias a los elevados precios internacionales del petróleo. El problema aparecerá nuevamente si se produce una reducción en dichos precios.